사회일반

2018년은 제4기(2019-2022년) 지역사회보장계획(이하 보장계획) 수립의 해이다. 이 보장계획은 지난 2003년 「사회복지사업법」 개정을 통해 ‘지역사회복지계획’으로 근거를 마련했고, 2006년 제1기(2007-2010년) 계획 이후 매 4년마다 계획을 수립하고, 매년 ‘연차별 시행계획’을 수립해왔다. 그리고 2015년 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」을 제정하면서 ‘지역사회보장계획’으로 명칭을 변경했다. 이하의 글에서는 지역사회보장계획(이하 보장계획)을 누가 왜 작성하는지, 지역사회보장계획이이룬 그간의 성과와 한계는 무엇인지, 앞으로 어떻게 달라져야 하는지, 그리고 이것이 정치과정 속에서 지방분권의 발전에 어떤 방식으로 기여할 수 있는지, 이런 내용들을 자세하게 살펴볼 것이다. # 지역사회보장계획, 누가 왜 작성하나? 지역사회보장계획은 시·군·구 등 기초자치단체와 광역시·도인 광역자치단체에서 각각 작성하며, 그 지역의 향후 4년간의 지역사회보장과 관련된 청사진이 된다. 보장계획에는 지역의 복지 수요와 전망, 복지 공급 및 지역 자원 현황, 지자체에서 4년간 집중할 세부사업의 추진방안, 재정계획, 전달체계 구축방안 등이 포함된다. 그러므로 보장계획은 지역단위의 기본계획이자 전략계획이며, 실행계획(action plan)이다. 또 구체적인 사업실천을 목표로 하므로 그 내용은 실질적이다. 보장계획은 한마디로 향후 4년간 실제 실행할 의도로 작성되는 지역의 상세 계획인 것이다. 익히 알려진 것처럼 보장계획은 참여정부의 지방분권정책의 일환으로 도입되었다. 기본적인 의도는 지역마다 처한 상황과 조건이 상이하기 때문에 지역에 맞는 복지정책을 수립할 필요가 있다는 것이었다. 즉, 지역주민의 욕구에 대해 지방정부가 정책을 수립하고 시행하는 것이 적절하다는 것이다. 분권화가 지역 간 불평등을 확대시키기 때문에 이에 대해 비판적인 입장을 나타내는 입장이 없는 것은 아니지만, 적어도 중앙정부의 표준화된 서비스 이외에도 지역이 필요로 하는 서비스와 관련해서 지역 내 공공과 민간 그리고 지역사회 주민이 참여하는 계획의 필요성을 부인하기는 어렵다. # 기존 보장계획 수립의 성과와 드러난 한계 지금까지 3기에 걸쳐 보장계획의 수립과 운영이 있었는데, 일정 정도의 성과도 있었지만 여러 가지 문제점이 나타났다. 되돌아보면, 제1기 계획(2007-2010)은 보장계획의 ‘시도’라는 데 의미가 있었다. 그리고 제2기 계획(2011-2014)은 계획에 대한 본격적인 지역의 ‘인식’이 있었으며, 제3기 계획(2015-2018)은 전략목표와 핵심과제를 제안하므로 계획이라는 ‘논리’성을 가지게 되었다고 평가할 수 있다. 지난 12년 동안 보장계획의 필요성에 대한 공감대가 점차 확대되었다는 것과 지자체가 주도적으로 지역사회복지를 수행할 수 있는 기반을 마련했다는 데 적지 않은 의미가 있다. 지역사회복지를 전반적으로 점검하고 미래를 준비할 수 있었고, 지역사회보장협의체 등의 성장과 민관협력의 경험을 가진 것도 성과로 볼 수 있다. 또한 지자체가 계획을 수립하고 추진하는 데 있어 역량이나 책임성이 어느 정도인지 냉정한 판단과 현실적인 평가를 하게 되었다는 것도 다른 관점에서 본다면 하나의 소득으로 볼 수 있다. 그러나 보장계획의 중요성에도 불구하고 기존의 보장계획은 여러 가지 측면에서 문제가 많았다. 지난 계획에 대한 문제점은 다양하게 지적된다. 우선, 계획의 실효성이나 유용성에 대한 비판이다. ‘계획 따로, 실행 따로’라든지 계획의 중요성을 이해하지 못하는 ‘풍토’ 때문이다. 필자는 경북, 부산, 광주 등 여러 지역의 계획수립에 직접 참여하거나 이 과정을 관찰해 왔는데, 이런 지적을 면하기 어렵다고 본다. 형식적인 계획수립 또는 실행력을 담보할 수 없는 계획, 계획수립의 원칙을 준수하지 않는 수립 과정 등 여러 가지 문제점이 보였다. 그렇기에 복지 관계자들은 지역사회보장계획의 수립과정이 정확히 그 지역의 복지 수준을 나타낸다고 본다. 일반적으로 보장계획의 작성 원칙으로 계획의 방향에 있어서 통합성, 참여성, 협력성이 제시된다. 즉, 중앙정부와 시·도 등의 상위계획과 지역계획이 통합성이 있도록 계획을 수립하는 것이다. 참여성은 지역주민의 참여를 적극적으로 유도하면서 계획을 수립하는 것이다. 협력성은 지역 내 서비스 공급 주체들이 협력하여 계획을 수립하는 것이다. 또한 작성 원칙으로 지역성, 과학성, 연속성, 실천성이 제시된다. 지역성은 지역 고유의 특성이 반영될 수 있는 사업내용, 과학성은 객관성을 확보할 수 있는 기초자료에 근거하고, 연속성은 상위, 유관, 연차별 등 관련 계획 간의 연계가 확보되는 것, 그리고 마지막으로 실천성은 실천 가능한 계획이 되기 위해 행·재정 계획이 수반될 것을 요구한다. 그러나 보장계획의 수립과정에서 외부기관 용역을 통해 계획을 수립하면서 형식적으로 진행되거나 내용에서 질적 전문성이 반영되지 않는 문제, 기획의 관 주도성과 지역주민의 낮은 관심과 참여의 제한, 계획의 내용에서도 제시된 세부사업이 지역 간 차이를 나타내지 못하는 것, 실효성과 관련해서는 지자체장이나 지방의회의 무관심으로 인해 보고용으로 작성된 계획 수준, 담당 공무원의 잦은 변경으로 계획에 대한 이해나 인식이 부족하여 책임성 있는 계획의 수립이 곤란하다는 것 등 다양한 지점에서 문제점이 노출되어 왔다. 특히 구조적인 측면에서 실제 계획수준은 지방재정의 자립도에 근거하기에 내실 있는 사업계획이 되기에는 원천적으로 한계로 지적돼 왔다. 사실 보장계획은 지역복지 전반과 연동되는 구조를 가지고 있다. 이를테면, 민관이 협의해 작성해야 하므로 민관협력 거버넌스가 구축돼야 하고, 시·도는 사회보장위원회가 시·군·구는 지역사회보장협의체가 지자체의 기획담당 부서와 긴밀하게 연계되어야 한다. 또 실효성 있는 계획의 실행을 위해 예산부서나 인사부서의 지역복지에 대한 이해가 있어야 하며, 사회보장 영역인 일자리, 주거, 교육, 보건 등 유관부서와 민관기관의 관심과 참여가 필수적이다. 한마디로 지역복지의 다양한 주체들이 적극적으로 참여해야 한다. 그러나 기존의 계획 수립 과정을 보면 지역에 따라 차이를 보이긴 하지만 전반적으로 이런 과정들이 부실하게 운영되었다. # 4기 계획의 특징: 사회복지에서 사회보장으로 사회복지에서 사회보장으로 이름이 바뀐 제4기(2019-2022년) 계획은 사회복지에서 사회보장으로의 개념 확대와 함께 기존보다 광범위한 계획 수립을 요청한다. 기존에는 사회복지라는 상대적으로 한정된 분야를 중심으로 계획을 수립했다면, 사회보장으로의 개념 확장은 매우 넓은 차원(보건, 고용, 교육, 주거, 문화, 환경 등)을 포함하게 된다. 즉 행정적으로 주관 부처가 보건복지부나 여성가족부에 한정하지 않고, 고용노동부, 교육부, 국토교통부, 문화체육부, 환경부 등 유관부처의 업무 중 지역주민의 입장에서 필요한 서비스 영역을 계획에 포함하도록 한 것이다. 그런데 사회복지에서 사회보장으로 계획의 영역이 확장된 데 대해 여러 논란이 있는 것은 사실이다. 사회복지만 하더라도 그 범위가 방대하기 때문이다. 하지만 사회보장급여법 시행에 나타났듯이 사회보장으로의 확대를 피하기는 어렵다. 그러므로 보장계획은 지역주민의 삶의 질에 영향을 미치는 다양한 정책들을 포괄적으로 이해하고, 복지와 유관 부문을 연계·협력·결합하려는 노력이 필요하게 되었다. 제4기 계획을 간략히 살펴보면, 과 같이 총 6개(시·도는 7개)의 장으로 구성되어 있다. 정부에서 제시한 제4기 보장계획 수립 매뉴얼을 보면, 기존 매뉴얼에 비해 지자체 재량 영역의 확대, 지역사회보장지표를 활용한 계획 운영, 계획 구성의 간소화-합리화와 실효성 제고, 계획 수립-시행-평가 과정에서의 민주성(주민 참여, 관과 민의 협력) 견지 등을 강조하고 있다. 내용을 좀 더 살펴보면, 기존의 계획들이 지자체의 자체사업보다 정부의 국고보조사업에 편승하여 지역의 특성이 반영되지 않았던 문제를 해소하기 위해 계획의 핵심 내용인 중점추진사업 및 세부사업을 ‘지역의 자체사업’으로 한정했다. 또한 지역사회보장지표를 적극 활용한 근거 기반의 정책을 추진하고자 한다. 사실, 복지 현황을 파악하기 위해서는 통계나 자료에 근거한 계획의 수립과 평가가 이루어져야 하지만 최근까지 이런 계획의 설계나 평가 기반은 주먹구구식으로 진행돼 왔다. 현실적으로 지역사회보장과 관련된 지표나 통계자료도 구축되지 못한 상황이었기에 이런 문제들을 해소하고 통계 기반에 대한 계획 관리를 시도했다. 그 외 계획의 전반적인 과정에서 관계자의 실질적인 참여를 확대하는 절차를 강조했다. 사실 계획수립의 원칙에서 가장 부족한 부분이 바로 참여성의 원칙이었다. 그렇기에 이번 계획에서는 결과 못지않게 과정을 중시했다. 전반적으로 4기 계획의 매뉴얼은 지난 계획에 비해 지역의 ‘현실’을 고려하고 보다 합리적인 절차를 제안한 것으로 평가할 수 있겠다. 또 지난 계획이 다소 수월하게 계획을 수립할 수 있는 여지가 있었다면, 이번 계획은 계획의 내적 논리에 근거한 수립체계를 강조했다는 점에서 계획 작성자들의 집중과 내실 있는 결과를 요구하고 있다. # 계획의 수립과 지역의 변화: 결국 정치과정이 중요하다 간략하게 보자면, 보장계획은 지역 내 사회보장과 관련된 총괄적인 실행과정을 수립하는 것이다. 지역 내 관계자들이 모여 영역별로 현안과제를 설정하고, 이를 계획에 포함시켜 실행하는 것이다. 이런 접근은 사회학적 관점에서 본다면 다소 기능적인 이해라고 볼 수 있다. 어떤 절차를 준수해서 사회보장이라는 기능을 수행하도록 하고, 전체적인 사회의 안정에 기여할 수 있도록 하는 것이다. 이런 관점에서는 지역의 갈등과 권력 그리고 자원을 둘러싼 체계와 경쟁, 지역주민의 역량 강화나 조직화 등 실질적인 힘의 관계를 조정하는 관점이 빠져있다. 이에 반해, 비판적 관점 혹은 정치경제학적 관점에서는 보장계획의 수립과정은 정치과정과 흡사하다고 본다. 지역사회가 근본적으로 변화되지 못하는 요인이 무엇이고, 이를 어떤 방식으로 구현해야 현재 처한 지역사회의 문제와 갈등을 해소할 수 있을지 질문한다. 대부분 지역 내 복지 관계자들은 순응적인 모습을 가지고 있기에 이런 관점은 피하고자 하는 모습을 보인다. 실질적인 권력관계를 변화시키는 도구로서의 보장계획의 잠재력을 부인하는 것이다. 그렇기에 다른 한편에서는 지역 내 체계가 안정적으로 유지되고 겉으로는 평온하게 보인다. 구조와 시스템을 변화시키기 보다는 임의적이고 시혜적인 프로그램의 제안이 우선적으로 고려된다. 지역사회의 문제와 대책은 본질적으로 유사하나, 시기와 상황에 따라 다른 모습으로 나타나기에 이를 일시적으로 처리하는 데 급급하며, 그에 대한 대책은 소모적이기에 시간이 지나면 문제는 지역에 그대로 내재하게 된다. 임시방편은 말 그대로 방편이라기보다는 임시였던 것이다. 이런 현실은 분명 여러 가지 요소가 영향을 미친다. 먼저, 취약한 주민의 역량과 같은 지역의 여건이 있다. 역량이 부족하기 때문에 개선의 희망이 없고, 희망이 없기에 역량이 발현될 수 없게 된다. 동어반복의 악순환이 지속되는 것이다. 그렇다면 지역의 역량과 자생력을 증가시키는 수단을 보장계획에 넣으면 안 될까? 적어도 4년 동안 근본적인 변화는 힘들더라도 변화에 대한 기반이 마련할 수는 있지 않을까? 지역사회가 세대를 넘어 지속한다고 볼 때, 이것은 선택사항이 아닌 필수적인 과제가 될 수 있다. 역사적으로 볼 때, 복지 영역은 기존의 사회문제에 적극적으로 대응한다는 측면에서 진보적인 특성을 소유하고 있다. 그럼에도 불구하고, 현실적으로 보수적인 행태를 보이는 이율배반적인 속성이 가지고 있음을 보여준 바 있다. 이런 상황에서 시민들은 복지를 시혜적이고 임시적인 도구로 이해하게 된다. 그렇기에 복지 영역의 관계자들은 현장이 가진 모순과 긴장에 더욱 민감하게 반응할 필요가 있다. 헬조선이란 명명에서 나타난 한국사회가 가진 사회문제의 복잡 다양성은 어느 한 부분의 개선으로 성취될 수 없는 것이기 때문이다. 그러므로 보장계획의 수립과정은 정치과정 그 자체라는 것을 명확히 인식할 필요가 있다. 그리고 그런 정치과정에 적극적으로 참여하는 것이 사회보장이 궁극적으로 지향하는 비전과 과제를 가장 효율적으로 달성할 수 있는 방편이라는 것을 이해할 필요가 있다. 지역주민의 현안을 과제에 포함시키고, 이를 실질적으로 실행해내는 과정이 바로 정치라는 것을 깨달을 필요가 있다. # 지역사회보장협의체가 주도적인 역할을 수행해야 보장계획 수립 과정에서 지역사회보장협의체의 역할이 핵심적으로 중요하다. 알려진 것처럼 협의체는 민관협의기구로 공공과 민간의 당사자들이 사회보장과 관련된 실무적인 논의를 할 수 있는 공간이다. 보장계획 수립의 가장 이상적인 주체는 사실 협의체이다. 지역에서 협의체가 주도적으로 계획을 수립할 역량이 된다면 더할 나위가 없다. 지역의 쟁점사항이 지역의 자체사업이 되고 지역주민이 그에 대해 관심을 가지게 된다면 그것이 바로 주민의 실질적인 참여인 것이다. 그렇기에 협의체 위원들은 각자의 분과 영역에서 고민이 그칠 것이 아니라 궁극적으로 지역 차원에서 고민하고 대응할 수 있는 아젠다를 선정할 수 있는 폭넓은 관점을 소유할 필요가 있다. 이런 자체 사업 선정을 통해 지역 전체의 변화를 촉발할 수 있도록 계획을 수립할 필요가 있다. 가능하다면 읍·면·동 단위 지역사회보장협의체에서도 읍·면·동의 목소리가 시·군·구에 전달되어 지역이 가진 문제점을 보다 상세하게 공유하고, 이를 통해 보다 상위의 그룹에서 지원이 가능하도록 목소리를 낼 필요가 있다. 특히 읍·면·동 협의체의 본질적 기능은 지역복지 아젠다의 발굴이 중요한 역할임에도 사실 자원의 동원이나 돌봄체계의 일환으로만 이해되어 온 측면이 있다. 결국, 지역의 변화는 풀뿌리의 속성을 벗어날 수 없다. 가장 작은 단위, 가장 작은 공간에서 참여가 가능했을 때 비로소 지역의 변화가 시작된다. 보장계획 수립의 원칙 중 참여성을 강조한다는 것은 보장계획 수립의 과정을 중요시한다는 것이며, 이는 계획이 속도보다 방향을 더 중요시한다는 것을 의미한다. 지역주민이 보장계획에 관심을 가지고 참여할 수 있도록 안건의 발굴과 과제 제안 등을 위한 아이디어 공모전이나 콘테스트 등 참여의 기회를 제공해야 한다. 보장계획이 지역주민의 삶과 동떨어진 무의미한 계획이 아닌 지역주민의 일상적인 삶과 연결되고 반영되는 계획이 수립될 필요가 있다. 특히 시기적으로 보장계획 수립과 6.13 지방선거(민선 7기)가 같은 시기에 진행되고 있으므로 지방선거의 입후보자들을 초청해 지역의 현안에 대한 구체적인 비전과 전략을 청취하고 당선 후 선거공약이 잘 지켜질 수 있도록 다짐을 받을 수도 있다. 지방선거 후보자 토론회를 개최하여 복지 아젠다가 정치과정에 투입될 수 있도록 해야 한다. # 복지와 분권이 만나는 지역사회보장계획이 되도록 해야! 지방분권이나 자치분권은 다소 큰 개념으로 맥락에 따라 다양하게 규정되지만 간단하게 본다면 집중화된 권력과 권한을 나눈다는 의미이다. 권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양되고, 수도권에서 지방으로 분산되고, 공공독점에서 민간으로 혹은 민간과 협력한 협치(governance)로 변화하는 것을 의미한다. 이런 측면에서 본다면 보장계획은 지역주민의 삶과 직접적으로 관련되는 실질적인 분권을 가능하게 하는 요소이다. 기존 사회복지정책이 중앙정부에서 지방정부로 정책이 시달되는 하향식(top-down) 방식이었다면, 이제는 지역 내 지자체의 재량권과 주민의 역량이 확대되고, 이것이 상향식(bottom-up)으로 반영되어, 지역뿐만 아니라 국가와 중앙정부의 사회보장 운영이 효율적이고 균형적인 사업 추진이 가능하게 된다면 이것이야말로 교과서에서 말하는 실질적인 지방복지 분권이 성취됨을 의미하기 때문이다. 지방분권은 단순히 중앙재정이 지방재정으로 이전되거나 헌법상 개헌으로 내용이 충족되는 것은 아니다. 그것은 하나의 필요조건이지 충분조건이 아니다. 지역의 역량이 강화되고 지역주민의 생각과 인식이 변화되어야 비로소 실질적인 분권에 도달하는 것이다. 그렇기에 지역사회보장계획의 수립과정은 중요한 역할을 수행할 수 있다고 본다. 중앙정부가 계획을 수립하고 지자체는 단순히 실행했던 방식이 아닌, 철저히 지역의 복지욕구와 공급환경을 고려하여 계획을 수립하고, 국고보조사업 중심이 아닌 지역사업(지자체 자체사업)에 초점을 두며, 수립과정에 지역주민에 적극적으로 참여하는 기회가 된다면 실질적인 의미에서 분권이 수행될 수 있는 것이다. 이를 위해서는 지역사회보장에 관한 기획력을 가진 공무원이 반드시 필요하다. 시·군·구와 읍·면·동 협의체의 원활한 운영, 폭넓은 시야를 가진 영역 전문가 그리고 역량과 자생력을 가진 주민들이 필수적이다. 지나온 과거를 돌이켜볼 때, 현실은 녹록치 않다. 비우호적인 정치 환경과 구조적인 장벽 등 장애물이 많다. 그렇지만 미래에 대한 희망은 여전하다. 다행스럽게 대세와 형국은 우리 편이다. 지역은 복지와 분권이 만나는 지점에서 혁신과 변화가 시작될 것이다. *본지의 편집방향과 다를 수 있습니다.

자활사업은 근로 능력이 있는 저소득층에게 집중적이고 체계적인 자활지원 서비스를 제공함으로써 자활 의욕을 고취하고 자립 능력의 향상을 지원하는 사업이다. 그래서 우리나라에서는 기초생활보장 수급자 및 차상위계층의 자활 촉진에 필요한 사업을 수행하는 핵심 인프라로서의 역할을 수행하고 있다. 그런데 자활사업은 일반 시민들에겐 내용적으로 잘 알려져 있지 않다. 자활사업의 발전을 위해서는 시민사회에서 더 넓은 공감대의 형성이 필요하다. 이것이 내가 이 글을 쓴 중요한 이유이다. 이하의 글에서는 자활사업에 대한 국민적 인식을 제고하기 위한 정보의 제공과 소통을 목적으로 비교적 상세하게 자활의 역사적 발전과 함께 그것의 구체적 내용 및 발전 방향을 기술할 것이다. # 자활지원센터 이전의 자활사업: 생산 공동체 운동 해방과 전쟁 이후 우리 사회가 급속하게 산업화되면서 나타났던 도시빈민 문제는 1970년 들어 정점을 이루었다. 정부가 1960년대 저곡가에 기초한 수출주도형 경제개발 정책을 추진하면서 농촌 경제는 피폐해졌고 수많은 농민들이 정든 고향을 떠나 무작정 서울로 상경했다. 1960년대에만 400여만 명, 특히 1966년에서 1970년 사이에는 연평균 60여만 명의 농민들이 농촌을 떠나 도시로 이주했다. 농민들은 도시 변두리에 판자촌을 형성하고 거주하면서 공장 노동 또는 일용직 노동에 종사하거나 실업 또는 반실업 상태로 비참한 생활을 영위하며 도시빈민으로 살아가야 했다. 이후 판자촌을 무리하게 재개발하려는 정부의 추진 방식에 맞서 주민들의 생존권적 저항이 곳곳에서 벌어졌다. 이때 기독교를 중심으로 지원 활동이 이뤄지면서 조직적인 빈민운동이 태동하게 되었다. 당시에는 주민들이 주체가 되어 자신들의 문제를 해결하려는 ‘주민 주체의 원칙’이 있었다. 그래서 정부와 제도가 해결하지 못하는 각종 사회문제를 해결하기 위해 지역 안에 의료협동조합과 무료진료소를 만들어 운영하기도 했다. 또한 청년회 활동, 주부학교, 부업 공동체, 야학, 주민금고 등을 운영하며 스스로 돕고 문제를 해결하려고 노력했다. 그래서 당시의 빈민운동은 ‘빈민들이 자신의 생활 근거지에서 자신들이 겪고 있던 사회운동’이었던 셈이다. 당시 노동시장에서 밀려난 이들과 안정된 일자리를 얻고자 하는 이들이 생산 활동을 공동으로 수행하는 자생적인 실험을 시작했다. 대표적인 곳이 1992년 서울 하월곡동의 ‘건축일꾼 두례’, 1993년 상계동의 봉제협동조합 ‘실과 나눔’, 1994년 봉천동의 ‘나섬 건설’, 1995년 구로의 봉제협동조합 ‘한백’, 마포의 ‘마포건설’ 등이었다. 그때 생산 공동체 운동을 주도했던 활동가들은 스페인 몬드라곤의 협동조합 복합체와 일본의 노동자 협동조합 경험을 모델로 해서 물질만능으로 우상화된 병든 사회를 치유하려는 변혁을 추구했다. 그들은 열악한 노동조건을 극복하고 자주적인 경제조직을 만들려는 노력과 함께 주민들의 민주적인 의식과 공동체적 품성을 발전시켜 나가려고 했다. # 자활지원센터 시대(1996~1999): 생산 공동체의 제도권 진입 자활사업은 ‘자활지원센터’라는 명칭으로 1996년부터 시작해 1999년까지 시범사업 형태로 진행됐다. 생산 공동체를 통한 탈 빈곤 노력이 언론에 소개되면서 학계에서 관심을 갖기 시작했고 개발독재 시기의 미흡한 국가복지를 개선하고자 했던 당시 김영삼 정부는 생산 공동체 운동에서 정책적 아이디어를 얻고자 했다. 활동가들도 자생적 역량만으로는 성공적인 시장 진입의 한계가 있음을 알았기 때문에 학계와 정부의 관심에 호응했다. 당시 정부의 복지 정책은 생활보호법을 근거로 근로능력이 없는 빈곤층에게는 소득이전을 통해 생계·주거·의료 등의 최저생활을 보장하고 근로능력이 있는 자에게는 소득이전 대신 생업자금 융자와 직업훈련 등을 통한 자립지원 제도를 실시하고 있었다. 김영삼 정부는 사회복지 정책의 목표를 ‘삶의 질 세계화’로 설정하고, 이를 위한 추진기구로 ‘국민복지기획단’을 설치했다. 활동가들은 생산적·예방적 복지라는 생산 공동체를 모형으로 하는 자립지원 정책을 제시했다. 당시 국민복지기획단 회의에서 발표를 했던 송경용 신부의 발제 요지를 보면, 생산 공동체 운동의 경험과 정신이 이후 실시되는 자활지원센터 사업에서 참고가 된다는 사실을 알 수 있다. 그 내용은 이렇다. 첫째, 시혜가 아닌 참여를 제공하는 복지로 복지의 개념을 변화시키고 가난한 사람들의 자발성을 이끌어내야 한다. 둘째, 빈민지역 활동가 및 단체의 잠재력과 헌신성을 인정하고 민·관 협력체계를 갖춰야 한다. 셋째, 고용과 교육 활동을 함께 펼쳐나갈 지역 공동체 시스템으로 발전시켜야 한다. 넷째, 자활지원센터는 협동조합 운동을 지원해야 한다.이런 과정을 거쳐 1996년 전국에 5개의 자활지원센터를 설립하게 되었으며, 최초로 생산 공동체가 제도권 안으로 진입해 시범사업을 하게 된 것이다. 그리고 여기서 저소득층의 창업 지원, 취업 알선, 생업자금 융자, 직업훈련, 기업체와 물품 공동 판매 등을 수행토록 했다. 이것을 기점으로 1999년까지 지원센터는 20개소로 늘어나게 되었다. # 자활후견기관 시대(2000~2007): 국민기초생활보장 제도의 실시 1977년 외환위기는 한국의 사회복지 정책이 획기적으로 변화되는 전환점이 된다. IMF 관리체계에 편입된 한국 경제는 구제금융의 조건에 대응해 경제 전반에 걸친 구조고정을 단행했고, 이로 인해 실업자 증가, 실질임금 하락, 분배구조 악화 등이 초래됐다. 1999년에는 실업률 8.4%로 실업자의 급격한 증가와 실질임금의 감소로 인해 소득분배가 크게 악화됐다. 하지만 사회안전망은 매우 취약한 상태였다. 우리 사회에서는 신자유주의 세계화의 여파로 복지 정책과 제도의 심각한 부재를 인식하게 됐고, 공공부조를 정비해 실업과 빈곤 문제를 극복하고 절대빈곤층의 기본적 생활을 보장할 수 있는 획기적인 제도 전환의 필요성이 대두되었다. 1999년 6월 21일, 정부는 국민기초생활보장법을 제정하겠다고 천명했고, ‘삶의 질 기획단’을 출범시켰다. IMF 관리체계의 결과로 나타난 사회문제에 대해 정부가 제도적 방안을 마련해야 한다는 시민사회의 요구에 따라 1999년 9월 7일 국민기초생활보장법이 임시국회에서 통과됐고, 정부는 2000년 10월 1일 이 제도를 시행했다. 국민기초생활보장법의 기본목표는 일정한 소득 이하의 사람이면 근로능력 여부와 관계없이 누구나 최소한의 기본적인 생활을 유지할 수 있도록 보장하며, 근로능력이 있는 자에게는 자활지원 프로그램을 실시해서 시장 참여와 근로 동기를 유지하겠다는 것이다. 이는 그동안 시혜적 단순 보호 차원의 정책이던 공공부조가 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책으로 전환된 것을 의미한다. 자활사업은 이때부터 시범사업의 형태를 벗어나 국민기초생활보장 제도에 편입된 기초생활 수급자를 중심으로 한 빈곤층의 빈곤 탈출과 경제적 자립을 지원하는 역할을 수행하게 된다. 정부는 새로운 복지 정책을 추진하기 위해 1999년까지 20개였던 ‘자활지원센터’를 ‘자활후견기관’으로 명칭을 변경했고, 전국의 시·군·구에 자활후견기관을 지정하기 시작했다. 전국적으로 2002년 말 193개소, 2004년 말엔 242개소로 늘어났다. 한편, 생산 공동체는 제도권으로 진입함으로 간섭과 통제를 감수하는 한계를 갖게 되었으며, 운영 주체로는 사회복지법인, 종교단체, 시민단체 등 다양한 주체들이 위탁을 받아 운영하게 되었다.자활사업은 우리나라 최초의 근로연계 복지(workfare) 제도로 등장하게 되었다. 즉, 근로능력이 있는 공공부조 수급자에게 근로와 연관된 활동에 참여할 것을 의무화하는 정책이 제도화된 것이다. 또한 공공부조 수급자에 대한 국가의 책임을 강화하는 제도를 마련하게 된 것이다. 이 시기의 자활사업은 근로연계 복지 제도로 새로운 사회복지 시대를 열었으며, 전국의 시·군·구마다 설치된 정부의 사회복지 전달체계로서 합법적인 위상을 가지게 되었다. 그러나 역으로 생산 공동체 운동을 지향했던 사활사업의 가치는 제도화와 더불어 상당부분 상실해 정체성의 위기가 나타나게 되었다. # 지역자활센터 시대(2007.7~현재): 탈 수급율과 자활 성공률 강조 이전까지 자활후견기관으로 불리던 자활사업 기관은 2007년 7월부터 ‘지역자활센터’로 명칭이 변경됐다. ‘지역’이라는 용어가 사용되면서 지방정부의 권한과 책임이 강조되기 시작했다. 자활사업 기관은 2000년 64개소였던 것이 2011년 247개소로 확대되어 사실상 공공부조 전달체계로서 전국적인 체계를 갖추게 되었다. 그리고 이 시기에 자활사업을 지원하는 다양한 인프라가 형성됐다. 국민기초생활보장법 제15조의2에 근거해 자활사업이 체계적으로 운영될 수 있도록 총괄 지원하기 위해 2008년 보건복지부 산하 특수법인으로 중앙자활센터가 설립됐다. 정부는 2006년 산모 도우미 사업을 시작으로 가사·간병 및 노인 돌보미 사업과 노인장기요양보험 제도를 실시하며 시범사업을 자활센터가 수행하도록 함으로써 초기 안착에 큰 기여를 했다. 한국자활협회는 2008년 변화하는 사회서비스 제도에 대응하기 위한 ‘사회서비스 총괄본부’를 설치하고 장애인 통합교육 보조원 사업단을 ‘행복미래사회서비스센터’로 전환시켰으며, 2007년부터 사회적 기업 육성법에 의해 인증되어 활동하기 시작한 사회적 기업의 활성화에 기여했다. 컴퓨터 재활용 기업인 ㈜컴윈, 청소 분야의 ㈜함께일하는세상, 폐자원 재활용 기업인 ㈜에코그린을 포함해 2009년까지 인증을 받은 사회적 기업 251개 중 자활공동체나 자활근로사업단에서 설립된 사회적 기업이 61개로 전체의 24.3%를 차지했다. 2005년부터 정부는 규모별 차등 예산 지원 제도를 실시해서 확대형-표준형-기본형-소규모형의 구분에 따라 운영 보조금을 차등 지원하기 시작했다. 또한, 자활 성공률 등의 성과를 강조하기 시작했다. 2009년 정부는 자활복지 선진화 프로젝트의 일환으로 성과 관리형 자활사업을 시범적으로 경기도와 부산에서, 다음으로 전북과 인천으로 확대했다. 특히 이 시기에 정부는 성과 평가를 통해 자활사업이 국가의 대표적인 실패사업으로 치부될 정도로 부정적인 것으로 간주했다. 투입 예산에 비해 자활사업의 탈 수급율과 자활 성공률이 지나치게 낮다는 것이 주된 이유였다. 이에 대해 자활 진영에서는 사업 참여자인 조건부 수급자가 가진 특성이 본질적으로 자활에 성공하기 어려운 대상자임을 지적했다. 2017년 현재, 지역자활센터는 249개소이며 유형별로는 확대형(62), 표준형(125), 기본형(54), 최소형(8)이 운영되고 있다. # 자활사업의 주요 내용 자활사업에 참여하는 대상자는 조건부 수급자 및 희망하는 일반수급자·자활급여특례자·차상위자 등이다. 예산 지원은 국비와 지방비를 80:20으로 운영된다. 사업단 참여자들은 주 5일 하루 8시간을 근무한다. 자활사업 참여자들의 참여 기간은 최대 60개월이다. 이제부터 자활사업의 개요를 이해하기 위해 자활사업의 유형별로 주요 내용을 간략하게 살펴보자. ① 시장진입형 자활 근로: 인건비와 사업비의 비율은 70:30이다. 시장 진입의 가능성이 높고 자활 기업의 창업이 용이한 사업으로 매출액이 총 투입 예산의 30% 이상 발생하는 사업이 되어야 한다. ② 사회서비스형 자활 근로: 사회적으로 유용한 일자리의 제공으로 참여자의 자활 능력 개발과 의지를 고취해 향후 시장 진입을 준비하는 사업이다. 매출액이 총 사업비의 10% 이상 발생해야 한다. 인건비와 사업비의 비율은 90:10이다. ③ 시범(Pilot) 자활근로사업단 운영: 사업 수행 기관에서 정식 사업단을 설치·운영하기 이전에 사업 운영의 타당성과 효과성을 검증하기 위해 임시로 운영하는 사업이다. 지역자활센터 참여자의 15% 이내이며, 인건비와 사업비는 70:30으로 운영한다. 시범사업단의 운영기간은 6월 이내로 제한되며, 6개월 이내에 정식 사업단으로 전환하거나 폐지해야 한다. ④ 인턴·도우미형 자활 근로: 지자체, 지역자활센터, 사회복지시설 및 일반 기업체 등에서 자활사업 대상자가 자활 인턴 사원으로 근로를 하면서 기술과 경력을 쌓은 후 취업을 통한 자활을 도모하는 취업 유도형 자활 근로 사업이다. 인턴형과 복지도우미, 자활도우미, 사회복지시설도우미 유형이 있다. ⑤ 근로유지형 자활 근로: 현재의 근로 능력 및 자활 의지를 유지하면서 향후 상위 자활사업 참여를 준비하는 형태의 사업으로 인건비 대 사업비는 95:5로 적용한다. 연간 12개월 추진을 원칙으로 하며 지자체의 예산 상황에 따라 10개월로 조정도 가능하다. 근무시간은 오전 9시부터 오후 3시까지(5시간)를 원칙으로 한다. 전체 자활 근로 사업 참여자의 20% 미만으로 실시한다. ⑥ 시간제 자활 근로: 돌봄·간병·건강 등의 사유로 종일 일자리 참여가 어려운 저소득층을 위한 시간제 자활 근로 사업이다. 인건비 대 사업비는 70:30으로 하며, 급여는 근무시간을 바탕으로 시급을 계산해서 지급한다. ⑦ 자활기업 지원: 자활기업은 자활센터에서 자활 근로 사업에 참여한 2인 이상의 수급자 또는 저소득층이 상호 협력하여 공동사업자 또는 조합의 형태로 창업해 운영하는 업체이다. 자활기업 창업을 지원하며, 창업한 기업의 운영과 판로 개척 등 자활기업의 육성에 대해 적극적으로 지원하고 관리한다. 지원 기간은 3년이며, 지자체가 필요하다고 인정할 경우 지원 대상 자활기업 인정 요건에 따라 추가로 2년간 지원이 가능하다. 자활사업 자금의 융자, 국가 또는 지방자치단체가 실시하는 사업의 우선 위탁, 국가 또는 지방자치단체의 조달 구매 시 자활기업 생산품의 우선 구매, 기초생활보장 수급자를 채용할 경우 인건비 지원, 전문 컨설턴트와 연계한 창업 컨설팅 지원, 창업 후 3년 이상 지원 대상 자활기업에 대해 기계 설비 구입 및 시설 보강 사업비 지원을 위해 자활기금을 활용해 최대 5천만 원까지 지원이 가능하다. ⑧ 자활 사례관리(Gateway): 지역자활센터의 자활사업에 배치된 자활 참여자의 맞춤형 자립 지원 서비스를 지원하기 위해 초기(2＋1개월 이내)에 자활 참여자의 상담, 기초 교육, 자립 경로, 자립 지원 계획을 수립하는 과정이다. ⑨ 희망키움통장/내일키움통장 사업: 자활사업 참여자가 통장에 가입하고 본인이 매월 10만 원을 적립할 시 장려금 10만 원을 매칭해서 3년 만기 이내에 탈 수급 또는 취업을 하게 되면 지급되는 자산 형성 지원 사업이다. ⑩ 자활 급여(일당/실비/주월차 포함): 시장진입형/복지·자활도우미 인턴형(1,011,660원), 사회복지시설도우미, 사회서비스형 기술 자격자(907,140원), 근로유지형(619,060원)에 따라 정해진 금액을 지급한다. # 내가 경험한 자활사업: 지금까지 드러난 성과와 한계내 인생의 긴 세월 동안 울진에서 ‘주민이 주인이 되는 삶’을 위한 시민운동을 해 왔다. 하지만 경제적으로 열악한 환경에 처해 있는 사회적 약자들인 저소득층과 주민의 대다수가 거대 경제 조직인 한국수력원자력에 기댈 수밖에 없었다. 경제적으로 자립의 기반을 갖추지 못한 주민들은 늘 의존적인 생활 습관을 가지기 마련이다. 자주권을 잃을 수밖에 없는 안타까운 현실이었다. 반복되는 정부와 지방 정치인과 지방 행정당국의 부당한 요구(추가 핵발전소/핵폐기장 건립 등)는 지역을 늘 갈등과 반목으로 몰아넣었다. 원자력에 대한 의존성이 높아가는 주민들, 의존을 벗을 특히 경제적으로 어려운 사회적 약자들이 자립할 수 있는 기반이 필요했다. 그 때 지역자활센터를 위탁받았다. 자활센터를 운영함으로 저소득층이 근로를 통해 스스로 가족의 생계를 책임지도록 지원할 수 있게 된 것이다. 좁은 지역의 한계로 인해 새로운 사업을 할 때마다 주민의 인식 부족과 기존 사업자들의 저항으로 많은 어려움을 겪기도 했다. 그러나 우리는 어려움 가운데 주민들의 참여와 노동을 통해 함께 희망을 찾았으며. 자활사업을 통해 지역의 공동체성을 회복하는 새로운 길이 되었다. 2004년 개소 이후 긴 세월 동안 나는 울진자활센터와 함께 지역의 활동가로 살아왔다. 자활사업은 개인의 힘으로 극복되지 않는 경제적·정신적·정서적 문제를 극복하도록 지원함으로 경제적 자활뿐만 아니라 심리·정서적 자활까지 가능하게 하는 사업이다. 어려움에 직면한 참여자들의 가족 해체를 방지하는 역할과 함께 자살을 예방하는 기능을 하였으며. 또한 사회문제를 예방하며 지역의 공동체성을 회복시키는 운동이 되고 있다. 지금은 사회적 경제를 이루는 기틀이 되어 자활기업·사회적기업·협동조합을 확대하는 데 중추적인 역할을 하게 되었다. 또, 자활사업은 협동조합기본법을 제도화하는 데도 바탕이 되었다. 자활사업은 정부의 복지 정책으로 기회를 획득한 주민들이 권리로서의 노동권을 얻는 중요한 기능을 수행한다. 무엇보다 중요한 성과는 어려움에 직면한 사람들이 노동을 통해 인간다운 삶을 영위할 수 있는 기회를 갖게 한다는 것이다. 자활사업은 누구에게나 다시 희망을 갖게 하는 통로가 되고 있으며. 자활사업은 한국 사회의 구성원 누구나 어려움에 직면했을 때 다시 일어설 수 있는 가장 바람직한 법률적·제도적 장치로서 사회안전망의 순기능을 수행하고 있다. 그러나 지금의 자활사업은 단점과 한계도 가지고 있다. 자활사업에 대한 이해 부족으로 인해 참여자들의 자존감이 훼손되고 사업 추진에도 어려움을 겪고 있다. 자활사업에 참여하는 구성원들의 근로능력이 미약하며 자활 의지가 미흡한 것이 사업을 어렵게 한다. 또 자활사업에 대해 정부가 창업과 탈 수급이라는 성과 목표를 지나치게 강조함으로써 현장을 어렵게 한다. 또한 농어촌 지역은 지리적으로 참여자들의 접근성이 취약하며 교통수단이 열악해 사업을 어렵게 하고 있다. 시장의 규모가 작은 농어촌 지역은 기존의 시장과 충돌함으로 주민들 간의 갈등과 반목이 형성돼 어려움을 겪기도 하다. 또한 직원들의 처우가 동일 직종에 비해 열악해서 잦은 이직이 발생하고, 이것이 기관 운영을 어렵게 한다. 참여자들 또한 노동법에서 요구하는 근로를 하고 있음에도 불구하고 지급되는 급여가 현저히 낮음으로 인해 적극적인 노동을 유인하는 데 한계가 있다. # 자활사업에 거는 기대와 복지국가의 꿈 자활사업에 대한 대국민 홍보를 적극적으로 추진할 필요가 있다. 그리고 평가지표를 현실성 있게 개선할 필요가 있으며, 참여자들의 근로능력에 적합하도록 참여의 조건을 개선해야 한다. 현실적으로 자활사업에는 노동으로 보호할 대상이 있고 취·창업으로 자립 할 대상이 있다. 이 둘을 잘 구분하고 적합한 보호와 자립을 지원하여야 한다. 노동법에 근거한 노동을 의무화했다면 최저임금에 준하는 급여를 지급해야 한다. 그러므로 효율성과 효과성을 동시에 높일 수 있게 된다. 보호가 필요한 대상은 참여기간을 제한할 필요가 없다. 그리고 근로능력이 일정 수준 이상인 대상은 기간의 제한을 두고 기술과 전문성을 지원해서 자활·자립을 할 수 있도록 해야 한다. 기관 운영을 안정적으로 유지하기 위한 예산은 인건비 대 운영비의 분리가 필요하다. 그리고 동일 직종의 종사자들은 동일한 처우를 받도록 함으로써 지속적이고 전문적인 역할 수행이 가능하도록 개선해야 한다. 무엇보다, 자활사업에 대한 인식의 대전환이 필요하다. 태동기의 자활사업이 갖는 목표는 이미 달성되었음을 알아야 한다. 그리고 모든 국민이 노동권과 행복할 권리를 누릴 수 있는 틀이 자활사업에 녹아있음을 제대로 봐야 한다. 어떤 경우라도, 누구나 노동을 할 수 있는 인프라로 자리 잡은 자활센터는 정부의 ‘일자리 시스템’의 뿌리라고 할 수 있다. 노동과 복지를 결합한 자활사업은 복지국가로 나아가는 핵심 인프라에 해당한다. 그러므로 정부는 저소득층을 사회로부터 배제시키는 게 아니라 최대한의 참여를 통해 사람답게 살 수 있도록 기회를 보장함과 동시에 소득재분배 효과가 높은 자활사업으로 사회통합을 이루어내야 한다. 나는 문재인 정부가 당사자 조직인 한국지역자활센터협회의 목소리를 듣고, 그들이 스스로 답을 낼 수 있도록 더 많은 기회를 주길 기대한다. 그럴 때 ‘투입 대비 효과성’은 크게 높아질 것이며, 한국 사회의 가장 열악하고 낮은 곳에서 노동을 통해 삶을 세워가는 어려운 국민들도 행복할 권리를 얻게 될 것이다. 자활사업은 ‘사람이 먼저’인 사업이다. 자활사업은 하나의 중요한 경제 영역으로서 사회적 경제의 핵심으로 자리매김을 할 것이다. 안젠가는 자활사업이 국민의 평균적 행복지수를 높이고 국가 경제의 건강한 발전에 기여하면서 우리 사회가 역동적 복지국가로 나아가는데 순기능을 제대로 수행하게 될 것이라고 믿는다.